MENGAKHIRI DUALISME KEWENANGAN MENGADILI

SENGKETA PEMILUKADA

Oleh : Tri Cahya Indra Permana, SH.MH

Hakim PTUN Surabaya

Sistem penyelenggaraan pemilihan Kepala Daerah di Negara kita telah mengalami beberapa kali perubahan seiring dengan perubahan political will pembentuk peraturan perundang-undangan. Mulai dari pemilihan secara tidak langsung oleh DPRD, pemilihan langsung yang berlaku saat ini yang kemudian memunculkan istilah Pemilukada, hingga akhirnya berkembang wacana untuk mengembalikan kembali pemilihan Kepala Daerah secara tidak langsung oleh DPRD di dalam RUU Pemilihan Kepala Daerah antara lain (paling dominan) disebabkan telah munculnya ekses negative seperti politik uang dan kekerasan yang dilakukan secara massive.

Hal tersebut terjadi karena UUD NRI 1945 dalam Pasal 18 ayat (4) tidak mengatur secara tegas sistem penyelenggaraan pemilihan Kepala Daerah dengan menyebutkan sebagai berikut :“Gubernur, Bupati dan Walikota masing-masing sebagai Kepala Pemerintahan Daerah Propinsi, Kabupaten dan Kota dipilih secara demokratis”. Frase “dipilih secara demokratis” tentu saja menimbulkan penafsiran yang berbeda-beda yang pada pokoknya dibedakan menjadi dua sistem pemilihan yaitu pemilihan secara langsung dan pemilihan secara tidak langsung oleh DPRD.

Babak baru pemilihan Kepala Daerah secara langsung di Indonesia dimulai melalui Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dengan perubahan-perubahannya terakhir dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 didalam Pasal 56 ayat (1) yang menyebutkan :”Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dipilih dalam pasangan calon yang dilaksanakan secara demokratis berdasarkan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil”. Ketentuan tersebut selanjutnya ditindaklanjuti dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggaraan Pemilu khususnya didalam Pasal 1 ayat (4) yang menyebutkan :”Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah adalah Pemilu untuk memilih Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah secara langsung dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”.

Dengan adanya ketentuan-ketentuan tersebut diatas, maka pemilihan Kepala Daerah telah mengalami pergeseran regime dari Pilkada menjadi Pemilukada, sehingga oleh karenanya pula Mahkamah Konstitusi menjadi berwenang untuk mengadili sengketa pemilukada. Landasan operasionalnya didasarkan pada Pasal 236C Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 yang menyebutkan :”Penanganan Sengketa hasil penghitungan suara pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah oleh Mahkamah Agung dialihkan kepada Mahkamah Konstitusi paling lama 18 (delapan belas) bulan sejak Undang-Undang ini diundangkan”.

Dalam penyelenggaraan Pemilukada, Komisi Pemilihan Umum Propinsi / Kabupaten / Kota tentu saja menerbitkan keputusan-keputusan yang berpotensi menimbulkan sengketa yang pada pokoknya dapat dibedakan menjadi dua kelompok keputusan yaitu kelompok keputusan yang merupakan hasil Pemilukada dan kelompok keputusan yang bukan/belum merupakan hasil Pemilukada.

Berkaitan dengan Pemilu (baik Pemilu Nasional maupun Pemilukada), gugatan terhadap keputusan-keputusan administratif Komisi Pemilihan Umum dan/ atau Komisi Pemilihan Umum Propinsi/Kabupaten/Kota beberapa waktu yang lalu masih diajukan di PTUN misalnya keputusan KPU mengenai hasil verifikasi Partai Politik Peserta Pemilu 2009, keputusan KPU / KPU Propinsi / Kabupaten / Kota mengenai calon anggota legislatif yang pernah dijatuhi hukuman/pidana atau keputusan KPU / KPU Propinsi/Kabupaten/Kota mengenai penetapan calon terpilih pasca putusan Mahkamah Agung Nomor. 16P/HUM/2009 tanggal 18 Juni 2009 tentang pengujian terhadap Peraturan KPU Nomor. 15 Tahun 2009 dan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor. 110-111-112 dan 113/PUU-VII/2009 tanggal 6 Agustus 2009 tentang pengujian Pasal 204 Undang-Undang Pemilu.

Akan tetapi Yurisprudensi tetap Putusan Mahkamah Agung RI antara lain dalam Putusan Kasasi Nomor. 187 K/TUN/2004 tanggal 14 Februari 2008 antara Komisi Pemilihan Umum Kabupaten Batang melawan Dr. H.A. Asrori HAS, MBA dinyatakan bahwa keputusan-keputusan administratif yang diterbitkan oleh KPU/KPUD tidak termasuk katagori keputusan tata usaha negara sebagaimana dimaksud Pasal 1 angka 3 Undang-Undang Peratun.

Selanjutnya didalam Putusan Kasasi Mahkamah Agung RI Nomor. 315 K/TUN/2008 tanggal 22 Oktober 2008 antara Komisi Pemilihan Umum melawan Partai Republiku Indonesia dinyatakan bahwa sekalipun yang dicantumkan secara eksplisit dalam ketentuan Pasal 2 huruf g Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara tersebut hanya mengenai hasil Pemilu, namun melalui pendekatan penafsiran sistemik harus diartikan sebagai meliputi juga keputusan-keputusan yang terkait dengan Pemilu dalam rangka proses persiapan penyelenggaraan Pemilu juga tidak dapat digugat di Peradilan Tata Usaha Negara, sebab apabila harus dibedakan lembaga-lembaga peradilan yang berhak memutusnya padahal pemeriksaan dilakukan terhadap produk Badan/Pejabat yang sama yaitu Ketua Komisi Pemilihan Umum baik di pusat maupun di daerah dan terkait dengan peristiwa hukum yang sama yaitu perihal Pemilu, maka dengan dibeda-bedakannya kewenangan mengadili tersebut akan menimbulkan inkonsistensi putusan pengadilan bahkan putusan-putusan pengadilan yang berbeda satu sama lain akan saling bertentangan (kontroversial).

Menurut hemat penulis, pertimbangan hukum dalam perkara kasasi yang menjadi yurisprudensi tersebut diatas, substansinya merupakan inti dari Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 8 Tahun 2005 tanggal 6 Juni 2005 mengenai pemilihan umum kepala daerah (Pemilukada) sehingga di beberapa PTUN pada saat itu dengan mengacu pada yurisprudensi tersebut diatas, sengketa mengenai keputusan administratif KPU/KPUD yang bukan merupakan “hasil pemilihan umum” pun dinyatakan tidak lolos proses dismisal atau meskipun lolos proses dismisal, kemudian putusan akhirnya menyatakan gugatan Penggugat tidak dapat diterima.

Sebelum adanya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang perubahan kedua atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, kewenangan untuk memeriksa sengketa mengenai hasil pemilihan umum kepala daerah berada pada Pengadilan Tinggi untuk Pemilukada kabupaten/kota dan Mahkamah Agung untuk Pemilukada Propinsi. Sehingga dengan demikian munculnya SEMA Nomor 8 Tahun 2005 adalah untuk menghindari disparitas putusan antara putusan peradilan tata usaha negara disatu sisi dan putusan Pengadilan Tinggi/Mahkamah Agung disisi lain.

 Akan tetapi selanjutnya mengenai sengketa Pemilukada, dengan diterbitkannya Surat Edaran Mahkamah Agung RI Nomor 08A Tahun 2008 tentang pengalihan wewenang mengadili sengketa Pemilukada, maka terhitung sejak tanggal 1 November 2008, sengketa mengenai pemilihan Kepala Daerah dialihkan dan menjadi wewenang Mahkamah Konstitusi untuk memeriksa dan mengadilinya. Atas dasar tersebut, maka “pintu” bagi PTUN untuk memeriksa sengketa mengenai keputusan administratif KPU/KPUD yang bukan mengenai “hasil pemilihan umum” seolah-olah sama sekali telah tertutup.

Oleh karenanya di dalam putusan Mahkamah Konstitusi maupun Mahkamah Agung disebutkan bahwa sengketa mengenai hasil pemilihan umum antara lain menyangkut tiga hal yaitu : penetapan jumlah perolehan suara partai, penetapan jumlah perolehan kursi serta penetapan orang-orang yang terpilih sebagai anggota legislatif tidak dapat dijadikan sebagai obyek sengketa di peradilan tata usaha negara melainkan menjadi kewenangan Mahkamah Konstitusi berdasarkan Pasal 10 ayat (1) huruf d Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi.

Sedangkan keputusan administratif Komisi Pemilihan Umum lainnya, apabila dikaji latar belakang penerbitannya dikaitkan dengan ruang lingkup kewenangan (intra vires) KPU di dalam melaksanakan tugasnya, maka tindakan KPU berkaitan dengan kegiatan politik yaitu sebagai penyelenggara pemilihan umum khususnya pemilihan umum anggota legilatif, sehingga produk-produk tindakan hukum publik yang dilakukan oleh KPU jika itu dituangkan dalam bentuk keputusan (beschikking) bukanlah keputusan yang dapat digolongkan sebagai Keputusan Tata Usaha Negara sebagaimana dimaksud oleh Pasal 1 butir 3 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 juncto Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004, karena materinya bukan berisi tindakan hukum tata usaha negara melainkan berisi tindakan hukum di bidang politik (taakteling) sehingga diluar lingkup tindakan yang bersifat tata usaha negara/pemerintahan (verwezenlijking van de taak).

Namun jika keputusan KPU dianggap merugikan seseorang atau partai politik, maka dapat diajukan gugatan ke Pengadilan Negeri dengan konstruksi hukum perbuatan melawan hukum oleh Pemerintah (Onrechtmatge Overheids Daad/OOD) berdasarkan Pasal 1365 KUHPerdata.

Dalam perkembangannya Mahkamah Agung pada tanggal 11 Mei 2010 telah merubah pendapatnya dengan menerbitkan Surat Edaran Nomor 7 Tahun 2010 tentang Petunjuk Teknis Sengketa mengenai Pemilihan Umum Kepala Daerah (Pemilukada) yang mengartikan keputusan Komisi Pemilihan Umum baik di tingkat pusat maupun di daerah mengenai “hasil pemilihan umum” yang tidak dapat dijadikan sebagai obyek gugatan di PTUN berdasarkan Pasal 2 huruf g Undang-Undang Peratun adalah keputusan yang berisi hasil pemilihan umum sesudah melewati tahap pemungutan suara yang dilanjutkan dengan penghitungan suara.

Seolah ingin memperbaiki kesalahannya, Mahkamah Agung menetapkan bahwa keputusan administratif KPU/KPUD yang diterbitkan sebelum hasil penghitungan suara seperti pada tahapan pendaftaran pemilih, tahap pencalonan peserta, tahap kampanye dan sebagainya sepanjang memenuhi ketentuan Pasal 1 angka 3 Undang-Undang Peratun, tetap menjadi kewenangan PTUN untuk memeriksa dan mengadilinya karena keputusan tersebut di luar jangkauan perkecualian sebagaimana yang dimaksud oleh Pasal 2 huruf g Undang-Undang Peradilan Tata Usana Negara.

Dengan diterbitkannya SEMA Nomor 7 Tahun 2010 ini, menurut hemat penulis sikap Mahkamah Agung sudah tepat karena selama ini telah terjadi kekosongan hukum (vacuum of law) terhadap keputusan administratif KPU/KPUD sepanjang bukan keputusan mengenai “hasil pemilihan umum” karena ternyata Mahkamah Konstitusi juga tidak memeriksa jenis sengketa yang seperti ini. Oleh karenanya pasca diterbitkannya SEMA Nomor 7 Tahun 2010, seluruh jajaran PTUN didalam menerima perkara yang berkaitan dengan keputusan administratif KPU/KPUD sepanjang bukan keputusan mengenai “hasil pemilihan umum” akan menyatakan lolos dismisal proses.

Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa sikap PTUN dalam menerima perkara yang berkaitan dengan keputusan administratif KPU/KPUD sepanjang bukan keputusan mengenai “hasil pemilihan umum” telah mengalami pasang surut dengan diterbitkannya SEMA Nomor 8 Tahun 2005 dan SEMA Nomor 7 Tahun 2010. Hal tersebut dikarenakan Pasal 2 huruf g Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara sama sekali tidak memberikan penjelasan mengenai apa yang dimaksud dengan hasil pemilihan umum.

Sebaliknya terhadap SEMA Nomor 8 Tahun 2005 tanggal 6 Juni 2005 mengenai pemilihan umum kepala daerah (Pilkada) seharusnya dinyatakan dicabut karena substansinya telah bertentangan dengan SEMA Nomor 7 Tahun 2010 sehingga telah kehilangan relevansinya dan jangan justru sebaliknya ditegaskan kembali oleh SEMA Nomor 7 Tahun 2010.

Dengan adanya dua lembaga yang berwenang untuk memeriksa sengketa mengenai Pemilukada (PTUN dan Mahkamah Konstitusi), memang sangat dimungkinkan terjadinya disparitas putusan yang tidak terukur. Putusan PTUN yang berujung kepada Mahkamah Agung mengenai keputusan administratif KPUD sepanjang bukan keputusan mengenai “hasil pemilihan umum”, sangat mungkin mengabulkan gugatan salah satu pasangan calon yang tidak memenuhi syarat pencalonan sehingga konsekuensi hukumnya harus diikutkan dalam pemilukada. Akan tetapi disisi lain sengketa perselisihan tentang hasil pemilihan umum Kepala Daerah di Mahkamah Konstitusi sangat mungkin pula telah lebih dulu menyatakan menolak permohonan pemohon sehingga hasil pemilukada telah sah menurut hukum[1].

Jika hal tersebut terjadi, maka yang paling mungkin tidak dipatuhi adalah putusan (termasuk penetapan penangguhan/schorsing) Mahkamah Agung selain karena munculnya belakangan juga karena pelaksanaan putusan Mahkamah Agung dalam lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara dinilai sebagai eksekusi yang paling lemah, sehingga yang sangat dirugikan tentu saja salah satu pasangan calon yang tidak memenuhi syarat pencalonan namun dimenangkan oleh Mahkamah Agung tersebut.

Untuk menghindari terjadinya disparitas putusan PTUN dengan putusan Mahkamah Konstitusi sebagaimana contoh tersebut diatas, dengan mengingat tahapan-tahapan dalam Pemilukada yang sudah terjadwal, maka dualisme kewenangan mengadili sengketa pemilukada tersebut harus segera diakhiri terlebih lagi regime Pemilukada akan dikembalikan lagi kepada regime Pilkada.

Namun demikian Ketua Mahkamah Konstitusi sendiri telah menyatakan bahwa kewenangan mengadili sengketa pemilukada oleh peradilan dibawah Mahkamah Agung rawan terhadap serangan, baik “serangan kasar” maupun “serangan halus”. Sementara itu berkaca pada kasus yang menimpa Keluarga Hakim Konstitusi Arsyad Sanusi dan Panitera Pengganti Makhfud, ternyata “serangan” tersebut juga melanda Mahkamah Konstitusi. Disamping itu berperkara di Mahkamah Konstitusi ternyata juga membutuhkan biaya yang sangat tinggi. Bisa dibayangkan apabila perkara pemilukada di Propinsi Papua harus diadili di MK dengan menghadirkan ratusan saksi tentu akan sangat memakan biaya akomodasi yang sangat besar yang tentu saja ditanggung oleh para pihak yang berperkara. Barangkali sudah saatnya diwacanakan perlunya Pengadilan Khusus Pilkada yang mampu menjadi one stop service sengketa pilkada agar kepuasan publik dapat tercapai. Bukankah selama ini Pengadilan Khusus dinilai sudah cukup baik dan di lingkungan peradilan tata usaha negara juga dimungkinkan dibentuk Pengadilan Khusus ? Disinilah peran KY dituntut untuk mendorong lembaga pembentuk undang-undang agar putusan PTUN lebih berwibawa khususnya dalam bidang Pilkada. Wallahua’lam bishowab